构建综合行政执法体制面临的问题和对策
国家行政学院政府经济研究中心主任 王健
《“十三五”市场监管规划》要求：“全国统一的市场监管规则基本形成，多头监管、重复执法基本消除，全国统一大市场进一步完善”。完善全国统一市场，需要改革现行的市场监管体系，建立统一的市场监管机构和综合行政执法体制。
近年来，全国各级地方都不同程度地对工商、质监、食药监等市场监管机构进行了改革试点，暴露出来以下新的难题。
第一，各地方政府市场监管模式多元化，基层执法机构复杂多样，难以统一市场监管及综合行政执法。本轮的市场监管机构改革采取了从基层开始改革、地方政府因地制宜的形式，多数地区下改上不改，不同层级、不同职能的新机构在管理模式上差异性明显，也面临着多个上级主管部门在法律法规、程序规定、职能设置、监管方式等方面的差异。
第二，改革市场监管模式上下不统一，基层工作面临困惑。上层是多个部门分头管理，基层往往感到无所适从，加重了基层负担，弱化了市场监管执法，影响了政府的信誉和权威。
第三，行政执法的法律保障滞后，部门规章互相冲突。国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，质监总局《质量技术监督行政处罚程序规定》，食药监总局《食品药品行政处罚程序规定》，分别对工商、质监、食药监部门办理行政处罚案件作出了程序性规定。其中很多方面的具体要求并不一致，如:在执法主体资格方面，只有食药监部门在行政处罚程序中特别规定其可以委托其他相关组织进行行政处罚。在立案时间方面，在收到举报或上级机关交办等案件线索后，三个部门审查决定是否立案的时间规定不同。工商是一般7个工作日，特殊情况可以延长至15个工作日；质监是15个工作日；食药监是7个工作日。在核审案件方面，工商案件核审由工商机关的法制机构负责实施；质监由各级质监部门设立的行政处罚案件审理委员会进行案件集体审理制度；食药监由3名以上有关人员进行合议。
第四，属地管理导致监管效果区域差异扩大。属地管理体制确立以后，执法办案经费主要由各地财政负担， 发达地区和欠发达地区能够用于市场监管的财力参差不齐，个别省份缺口较大，直接导致执法效果的明显差距。并且在市场监管执法案件的查处方面出现一定程度的地方保护主义倾向。
第五，行政执法的事权与能力不匹配。基层监管力量薄弱及执法办案人员专业素质与需求错配，影响了市场监管工作的深入落实。
第六，行政执法遭遇信息化困境。这体现在：一是工商、质监、食药系统的执法办案软件系统、处罚公示系统未能统一。二是案源信息来源渠道管理和流转处理的信息化水平不高。三是利用信息化手段收集案件证据的能力不强。四是信用信息管理资源分散、盲区较多。五是网络产品和网络交易监管手段相对滞后。
李克强总理曾指出：要创新和加强政府管理，使市场和社会活而有序。当务之急，是加强市场监管，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境，特别要转变监管理念，创新监管机制和监管方式，提高监管效能。
第一，加快统一市场监管和综合行政执法的顶层设计。按照建立全国统一大市场和法律统一性的要求，从完善政府管理架构、强化政府治理能力视角出发，明确统一市场监管和综合行政执法是全国市场监管体制改革的方向，在部门和省级层面建立改革工作协调机制，加强市场监管的统筹指导。
同时，完善统一市场监管的法律保障。根据改革的进程，并结合市场监管的实际需要，对一些不符合现行监管的法律规范进行及时废止或者修改完善。针对一些监管出现的新问题，及时制定出相关的法律规范保证监管行为有法可依。对需要统一的执法程序、执法文书、执法证件、执法着装要求等进行统一规范，提高执法的统一性和严肃性。在工作程序上，要在现有的法律框架内，进行执法程序和监管流程的再造，化繁为简，在有权制定执法程序的层级制定统一的执法程序，使监管程序规范统一、市场监管有序高效。在执法方面，相关工作人员要依据现行的法律法规，树立法治观念，提高依法办事的能力。
第二，推行消费者投诉“一门受理”制度，提高市场监管效率和综合行政执法能力。针对工商局的历史延续性和民众认可度高的现实，可以实行由工商局对消费者投诉“一门受理”：消费者向工商局投诉，工商局负责协调综合行政执法部门进行处理。政府有关部门可以委托消费者协会、专业中介组织、质量检验机构等进行专业化检验、检测和论证，甚至实行“一对一”指导。
第三，加快建设全国“一张网”统一各类信息平台。通过市场主体信用信息公示系统和市场主体监管系统，实现“一个平台管用”，形成以信用管理为核心的新型市场监管机制。
加强部门协同配合，强化跨部门信息归结和联合惩戒：一是整合办公自动化系统。二是整合案件情报中心平台系统。明确相关部门对案源信息统一管理，利用信息化手段对投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办以及巡查检查发现的各类案源信息，按照案件分级管辖的原则转交相关执法部门处理，并对分配流转出的案源信息进行全程电子化跟踪，检查督促各级市场监督管理部门依法办理。三是整合消费者申诉举报平台。建立市场监管局投诉举报指挥中心，全面承担涉及市场监管领域的咨询、举报、投诉工作，实现一个平台对外，岗位分责，确保受理、分流、处置、监督各环节责任落实到位。四是加快建设全国统一的信用信息共享交换平台，推动各地区、各部门政务信息共享交换。全面推进社会信用体系建设，建立健全各领域信用记录，建立健全市场主体准入前信用承诺制度。全面建立和落实守信激励和失信惩戒措施。加快发展信用服务机构和信用服务市场。推动在行政管理、公共服务和经济社会各领域广泛运用政务信用信息和社会信用信息。
责任编辑：张伟
